神木县人民政府办公室关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的若干意见
神政办发〔2017〕61号
来源: 作者: 时间:2017-05-23

各镇人民政府,县政府各工作部门、直属事业机构,各工业园区管委会,职业技术学院,大柳塔镇级小城市综合改革试验区:

  为深入推进投融资体制和财税体制改革创新,鼓励和引导社会资本积极参与基础设施和公用事业建设的投资运营,根据《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)、《陕西省人民政府办公厅关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》(陕政办发〔2015〕81号)以及《榆林市人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会资本投资的实施意见》(榆政发〔2015〕18号)等精神,打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”,让广大人民群众享受到优质高效的公共服务,在改善民生中培育经济增长新动力,现就大力推广政府和社会资本合作(Public-Private -Partnership,以下简称PPP)模式,提出以下意见:

  一、充分认识推广PPP模式的重大意义

  PPP模式作为政府和社会资本在公共服务领域建立的利益共享、风险分担的一种长期合作关系,是公共服务供给机制的重大创新,是增强经济增长内生动力的重要手段,是稳增长、调结构、促改革、惠民生的重要途径,更是供给侧改革的重要方面。

  推广运用PPP模式,有利于转变政府职能、提升政府治理能力,实现“让专业的人做专业的事”;有利于创新投融资机制、拓宽民间资本投融资渠道;有利于完善财政投入和管理方式、提高资金的使用效率。

  推广运用PPP模式,是我县贯彻落实十八届三中全会精神,深化财政体制改革的重要抓手,有利于减轻当期财政支出压力,平衡年度间财政支出波动,防范和化解政府性债务风险。

  二、总体要求

  (一)基本原则

  1.依法合规。将PPP纳入法制化轨道,建立健全制度体系,保护参与各方的合法权益,明确全生命周期管理要求,确保项目规范实施。

  2.重诺履约。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等,合作双方必须树立契约理念,坚持平等协商、互惠互利、诚实守信、严格履约。项目合同一经签署,双方必须严格恪守合同约定,履行合同义务,承担相应责任。

  3.公开透明。在项目选择、方案审查、合作伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面,依法充分披露PPP项目的重要信息,保障公众知情权,营造公开透明的良好政策环境,确保项目决策科学、程序规范、过程公开、责任明确,确保公众对参与各方形成有效监督和约束。

  4.公众受益。加强政府监管,将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合,促进社会资本竞争和创新,确保公共利益最大化。

  5.积极稳妥。既要坚持积极全面推进,又要坚持量财力实施。今后,凡由政府投资建设的项目,只要符合PPP运营条件,在通过物有所值评估和财政承受能力论证后,均应选择PPP模式运作。同时坚持必要、合理、可持续的财政投入原则,严格遵守PPP项目支出不超当年财力10%的红线,控制项目的政府支出责任,防止政府支出责任过重,加剧财政收支矛盾。

  (二)基本思路。政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权关系,由社会资本提供公共服务,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费或者补贴”获得合理投资回报。政府通过公共服务绩效评价,建立激励约束机制,督促公共产品或服务供给质量和效率的提高。

  (三)发展目标。立足于加强和改善公共服务,形成有效促进PPP模式规范健康发展的制度体系,培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场。着力化解地方政府性债务风险,积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造,争取通过PPP模式减少地方政府性债务。同时在新建公共服务项目中优先使用PPP模式,以不断提高基础设施运营质量和效益,满足人民群众对公共产品和服务的需求。

  三、实施范围

  PPP模式主要适用于政府负有提供责任的基础设施、公共服务类项目。优先选择一些投资规模相对较大(原则上不低于1.5亿元)、市场化程度相对较高、技术发展比较成熟、收益比较稳定、价格调整机制相对灵活、合作期限较长(一般不低于10年)等领域推广运用PPP模式。重点推进市政基础设施领域(能源、燃气、供水、供热、污水及垃圾处理、固废处置、公共充电设施、公共停车场库、地下综合管廊等)、交通领域(轨道交通、公路、城市道路、高速公路、桥梁、隧道、综合交通枢纽等)、社会事业设施领域(教育培训、体育健身、医疗、卫生、文化旅游、养老、保障性安居工程、棚户区改造等)、水利及生态环保领域(水利、资源环境和生态保护等)、农业、林业、科技及新型城镇化试点项目等。

  四、操作方式

  根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素,合理选择运作方式。

  (一)有一定经营收入,但无法完全收回建设经营成本,投资回收期较长的准经营性项目。如:轨道交通、交通枢纽、地下综合管廊、污水处理及配套管网、生活垃圾和固体废弃物处置等,可以采取建设—经营—移交(BOT)等方式开展合作,通过资源配置、政府补贴、价格调整等手段弥补投资成本。

  (二)经营收入能平衡建设经营成本,并能产生合理利润的经营性项目。如:供水、供电、太阳能光伏发电、收费公路、公共停车场、物业服务和卫生、住房保障、养老中的非基本公共服务等,依法放开建设和经营市场,积极推行投资运营主体采购,推进市场化运作。

  (三)项目经营具有垄断属性的公共服务项目。提前设定合理的收益边界条件,加强监督管理,形成对过高收益的有效约束,确保PPP项目“盈利但不暴利”,超额收益政府实行分成并纳入国库管理。

  (四)基本无经营性收入的公益性项目。将项目周边一定数量的资源(如土地、旅游、矿产)的开发权出让给PPP项目公司,以捆绑的方式提高项目公司的整体盈利能力,以确保项目投资者获取合理回报,调动投资者的积极性,即实行资源补偿项目融资模式,也可以将盈亏状况迥异的项目捆绑实施PPP,实现“以丰养歉”:既可以是同类公共产品中盈亏状况不同的项目捆绑,也可是具有特定联系的异类公共产品中盈亏状况不同的项目捆绑。

  (五)已建成投入使用的存量资产。可以采取转让—经营—移交(TOT)、改建—经营—移交(ROT)、股权转让、作业外包、整合改制、技术资源合作等方式,引入社会资本进行专业化运营改造,提高运营管理服务水平。

  五、相关制度措施

  (一)加大监督管理力度。相关行业主管部门要加强对PPP项目公共产品或服务质量和价格的监管,建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制,将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩,并将绩效评价结果作为调价的重要依据,确保实现公共利益最大化;要依照有关要求,督促投资人严格遵守环保、用地、节能、质量、安全等规定,指导企业建立规范的产权、财务、用工等制度,依法经营,并依法充分披露项目实施相关信息,切实保障公众知情权,接受社会监督。投资人要加强建设项目质量安全管理和造价控制,严格控制建设项目工期,严格执行项目法人责任制、工程监理制、合同管理制、招投标制等。

  (二)健全财政管理制度。开展财政承受能力论证,统筹评估和控制项目的财政支出责任,促进中长期财政可持续发展。建立完善公共服务成本财政管理和会计制度,创新资源组合开发模式,针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制,将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等,按照国家统一的会计制度进行核算,纳入年度预算、中期财政规划,在政府财务报告中进行反映和管理,并向县人大或常委会报告。存量公共服务项目转型为PPP项目过程中,应依法进行资产评估,合理确定价值,防止公共资产流失和贱卖。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。

  (三)提高新建项目决策的科学性。应根据我县经济社会发展需要,结合本级财力状况,统筹论证新建项目的经济效益和社会效益,开展物有所值评价并进行财政承受能力论证,保证决策质量。确保公共资金、资产和资源优先用于提升公共服务的质量和水平,切实防止无效投资和重复建设,同时要严格区分公共服务项目和产业发展项目。选择项目运作方式时应当根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素,合理选择建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)等方式。

  (四)规范推进项目实施。项目实施单位要会同有关部门统筹论证项目合作周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配框架和政府补贴等因素,科学设计PPP项目实施方案,确保充分体现“风险分担、收益共享、激励相容”的内涵特征,防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任,避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任,规避PPP相关评价论证程序,加剧地方政府财政债务风险隐患。要加强项目全生命周期的合同履约管理,确保政府和社会资本双方权利义务对等,政府支出责任与公共服务绩效挂钩。

  (五)明确项目实施主体职责。县级有关行业主管部门要积极做好本行业PPP项目的策划、储备、进选,配合财政部门做好经济社会效益评价和财政承受能力评估,与相关监管部门共同做好项目运营监管。县级行业主管部门为县属PPP项目的实施机构,或授权其所属事业单位作为项目实施机构,具体负责县属PPP项目的实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施、项目绩效监测、合作期满移交等工作。项目实施机构应定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报,并报财政部门备案,作为财政补贴和价格调整的重要依据。

  (六)择优选择项目合作伙伴。项目实施机构应当根据预算法、合同法、政府采购法及其实施条例等法律法规规定,选择项目合作伙伴。要规范设置投资准入门槛,对各类投资主体要同等对待,对非公有资本不得单独设置附加条件。依托政府采购网,及时、充分向社会公布项目采购信息。综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素,依法择优选择诚实守信的合作伙伴。加强项目政府采购环节的监督管理,保证采购过程公平、公正、公开。

  (七)合理确定合作双方的权利与义务。树立平等协商的理念,按照权责对等原则合理分配项目风险,按照激励相容原则科学设计合同条款,明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节,实现责权对等。引入价格和补贴动态调整机制,充分考虑社会资本获得合理收益。如单方面构成违约的,违约方应当给予对方相应赔偿。建立投资、补贴与价格的协同机制,为社会资本获得合理回报创造条件。

  (八)增强责任意识和履约能力。社会资本要将自身经济利益诉求与政府政策目标、社会目标相结合,不断加强管理和创新,提升运营效率,在实现经济价值的同时,履行好企业社会责任,严格按照约定保质保量提供服务,维护公众利益;要积极进行业务转型和升级,从工程承包商、建设施工方向运营商转变,实现跨领域、多元化发展;要不断提升运营实力和管理经验,增强提供公共服务的能力。咨询、法律、会计等中介机构要提供质优价廉的服务,促进项目增效升级。

  (九)保障公共服务持续有效。项目实施机构要按照合同约定,对项目建设情况和公共服务质量进行验收,逾期未完成或不符合标准的,社会资本要限期完工或整改,并采取补救措施或赔偿损失。健全合同争议解决机制,依法积极协调解决争议。确需变更合同内容、延长合同期限以及变更社会资本方的,由政府和社会资本方协商解决,但应当保持公共服务的持续性和稳定性。项目资产移交时,要对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账,并按照国家统一的会计制度进行核算,在政府财务报告中进行反映和管理。

  (十)做好项目示范。要选取条件成熟、政府负债水平低、社会资本相对充裕、具有稳定收益和社会效益的项目,积极推进政府和社会资本合作,并及时总结经验、大力宣传,发挥好示范带动作用。

  六、政策保障

  (一)价格调控

  实行市场调节价的产品和服务,由项目法人自主定价,自负盈亏。实行政府定价或政府指导价的,按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则进行定价。执行政府定价或政府指导价后无法收回成本、取得合理收益的,可在协议中约定按照中标或者协议价格与政府进行经济结算。健全公共服务价格调整机制,完善政府价格决策听证制度,广泛听取社会资本、公众和有关部门意见,确保定价调价的科学性。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息,提高定价调价的透明度。

  (二)完善财税支持政策

  积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与PPP项目的有效方式。积极争取中省设立的“PPP融资支持基金”,探索设立县PPP融资支持基金,用于为PPP项目提供增信支持,提高PPP项目融资的可获得性。探索通过以奖代补等措施,引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为PPP项目。要落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策,公共服务项目采取PPP模式的,可按规定享受相关税收优惠政策。

  (三)加大对PPP项目的融资支持力度

  设立PPP引导基金,积极吸引包含金融机构在内的社会资本参与成立行业子基金,壮大PPP项目引导基金的规模,另外可鼓励金融机构提供规划咨询、融资顾问、财务顾问、银团贷款、委托贷款等综合金融服务,参与项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作。支持开展排污权、收费权、特许经营权、购买服务协议预期收益质押贷款等担保创新类贷款业务。探索利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款。鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势,参与改造PPP项目,引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。金融监管部门应加强监督管理,引导金融机构正确识别、计量和控制风险,按照风险可控、商业可持续原则支持PPP项目融资。

  (四)多种方式保障项目用地

  实行多样化土地供应,保障项目建设用地。全县土地利用年度计划向PPP项目适当倾斜。对符合划拨用地目录的项目,可按划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押,土地使用权性质不变,待合同经营期满后,连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的,应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目,以租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的,应当以县人民政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经县人民政府批准后实施。

  (五)简化项目审批

  鼓励社会资本投资人提前介入项目前期工作。社会资本投资的基础设施建设项目经认可后可进入行政审批“绿色通道”,优先审核、审批,实行限时办结。进一步减少审批环节,建立项目实施方案联评联审机制,提高审查工作效率。项目合同签署后,可并行办理必要的审批手续,有关部门要简化办理手续,优化办理程序,主动加强服务,对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

  (六)化解政府债务风险

  积极支持全县融资平台公司运用TOT、ROT等方式,将存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目,引入社会资本参与改造和运营,在征得债权人同意的前提下,将政府性债务转换为非政府性债务,减轻地方政府的债务压力,腾出资金用于重点民生项目建设。大力推动融资平台公司与政府脱钩,进行市场化改制,健全完善公司治理结构,严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与PPP项目,进行变相融资。

  (七)推进信用体系建设

  加快推行企业综合信用等级评价制度、第三方信用评价和信用报告制度,完善和落实失信惩戒制度,对PPP项目建设、运营等过程中的失信行为列入异常信用记录,作为全县PPP项目选择合作伙伴的重要参考。同时要科学决策,保持政策的连续性和稳定性;依法行政,防止不当干预和地方保护;认真履约,及时兑现各类承诺和合同约定。

  七、组织实施

  (一)加强组织领导。县政府成立县PPP项目推进工作领导小组,由县长任组长,领导小组办公室设在县财政局,办公室主任由县财政局局长兼任,县财政局下设PPP中心,专门负责PPP的日常工作。

  (二)明确工作职责

  PPP项目推进工作领导小组主要职责为统筹安排全县PPP工作总体规划和进度,统一指导、协调和推动各镇(办)及各部门开展PPP工作。

  县财政局负责对PPP项目的物有所值评价和财政承受能力论证;负责审核各行业主管部门报送的PPP项目收支预算,安排年度PPP项目财政支出预算;负责争取上级扶持资金等。

  县发改局按基本建设程序对项目进行审批管理,牵头负责征集遴选PPP合作项目,建立神木县PPP项目储备库并动态更新,开展PPP项目库对外招商推介等工作,争取上级PPP专项支持。

  县审计局依法对项目相关管理活动进行审计监督。

  各行业主管部门负责做好本行业PPP项目的包装策划、遴选、储备,配合财政部门做好物有所值评价和财政承受能力评估;与相关监管部门共同做好项目运营监管,做好本行业PPP项目上级专项扶持资金的争取;按照部门预算编制要求,编报本部门PPP项目年度收支预算。

  (三)提升专业能力。在各部门加强内部人才培养,提高专业水平和能力的同时,为保证全县PPP项目符合中、省、市有关规范要求,通过在全国范围内公开征集至少5家PPP咨询服务机构、3家会计事务所、3家资产评估公司设立神木县PPP咨询服务机构库,在PPP项目的决策论证、资产评估、成本核算、经济补偿、项目融资、合同管理等方面提供技术支持,提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施的高效性。

  (四)加强政策宣传引导。各部门要大力宣传推广PPP模式的重大意义,让全县领导干部和相关业务人员都能了解政策内容,掌握政策导向,了解PPP,支持PPP,应用PPP,进一步加大宣传、培训力度,开展全方位、多层次的PPP政策宣讲、操作实务等有针对性的学习培训,做好政策解读,总结典型案例,回应社会关切,通过舆论引导,培育积极的合作理念,建立规范的合作机制,营造良好的合作氛围,充分发挥政府和社会资本的合力作用,共同促进PPP项目顺利实施。

  (五)及时反馈信息。建立全县PPP项目联动协调机制,由主管部门定期汇报工作进度,提出存在问题,书记、县长随时点评,包抓县级领导及时跟进,定期召开部门联席会议集中解决难题,确保已确定的PPP项目按预定时间节点如期顺利实施。县财政局要强化统筹协调,会同县发改局等有关部门对本意见落实情况进行督促检查和跟踪分析,重大事项及时向县政府报告。

  (六)建立PPP项目库。建立PPP项目库,并根据相关规划和行业发展需要进行动态更新,不断拓展PPP项目盈利能力,积极改造存量项目,提高社会资本参与PPP项目的积极性,同时为提高项目知名度,定期在西安等地举行PPP项目发布推介会。

  神木县人民政府办公室

  2017年5月16日